Потолок госдолга и дефолт США

Система государственных финансов США переживает одно сильное потрясение за другим: в начале марта в силу вступил секвестр — равнопропорциональное сокращение всех статей госбюджета, военных и гражданских. К первому октября Конгресс не смог принять бюджет на 2014 год, что повлекло за собой частичное закрытие государственных служб в течение 2 недель. И наконец, 17 октября Америке угрожал дефолт, который, теоретически, мог сказаться на отечественной и мировой экономике столь же отрицательно, что и рецессия 2008-2010 годов. 16 октября республиканцы и демократы достигли соглашения о временном возобновлении финансирования правительственных учреждений — до 15 января 2014 года. Кроме того согласно договоренности потолок по госдолгу  был временно, до 7 февраля 2014 года, повышен. Сегодня госдолг США уже достиг лимита в 16,7 трлн. долларов, и без его повышения власти не могут делать новых заимствований, в том числе на выплаты госслужащим.  Согласно достигнутой 16 октября договоренности, Обама также уступает по ряду положений реформы медицинского страхования (Obamacare), в частности, устанавливается более тщательная проверка уровня доходов граждан, имеющих право на субсидируемую страховку.

Таким образом, вопрос о способности политической системы Америки отвечать адекватно на экономические вызовы никак не сходит с повестки дня. Каждый из трех актов бюджетной драмы сам по себе вполне логичен и объясним, и только их совокупность, по мнению многих комментаторов, превращает битву исполнительной власти и парламента в абсурдистскую постановку.

Начнем с секвестра. Наш собеседник — Стэн Вейгер, аналитик Института American Enterpris:

— Летом 2011 года Америка стояла перед той же проблемой, что и сегодня, повышение предела государственного долга. Администрация Обамы тогда договорилась с республиканцами в Палате представителей, что те поднимут лимит заимствований в обмен на учреждение комиссии, уполномоченной выработать долгосрочное соглашение о стабилизации системы государственных финансов — речь шла о комплексе мер по оптимизации расходной и налоговой политики. Соглашение между Обамой и респуб­ликанцами также предусматривало, что если стороны не договорятся по тому, какие конкретно расходы сокращать и какие налоги увеличивать, то в силу мгновенно вступит секвестр, равнопропорциональное урезание всех статей бюджета безотносительно того, насколько это разумно с государственной точки зрения. Переговорщики предполагали, что перспектива секвестра настолько ужасна, что члены особоуполномоченной комиссии, дабы избежать ее, придут к компромиссу. Однако этого не произошло, политическая система дала осечку, но расходы были несколько уменьшены.

Уменьшены, к сожалению, без всякого намека на логику, и эта нелогичность только дискредитирует политический класс Вашингтона, подчеркивает Вейгер.

Следующим актом бюджетной драмы было прекращение работы части государственных служб.

— Заметное количество учреждений было закрыто  в течение двух недель по той причине, что демократы и республиканцы не смогли договориться по бюджету на 2014 год, — продолжает Вейгер. — Даже не по «бюджету» (ведь полноценного бюджетного законодательства в стране нет уже несколько лет), а по так называемой «резолюции об автоматическом бюджете». Эта резолюция  продлевает финансирование деятельности государства (в объеме предыдущего периода) на срок от полутора до одиннадцати месяцев... На каком основании в отсутствие всякого бюджета продолжают работать не закрывшиеся госслужбы? — На том, что многие государственные программы являются на сегодня защищенными, они не зависят от бюджетной конъюнктуры. Это, например, медицинское страхование малоимущих и пожилых, социальные пенсии, продуктовые талоны. Не говоря уже об обслуживании госдолга. На них приходятся до 60 процентов всех федеральных расходов. Остальные 40 процентов поделены примерно поровну между программами военного и гражданского назначения. Республиканцы в Конгрессе условились с Обамой, что Пентагон будет финансироваться на уровне, который установился после секвестра, поэтому и минобороны продолжает функционировать. В отпуска, таким образом, был отправлен лишь вспомогательный персонал гражданских служб. Теоретически это неоплаченные отпуска, но все прекрасно понимают, что свои зарплаты эти люди получат полностью...

Именно тот факт, что львиная доля госрасходов является защищенной, и позволяет политикам вставать в позу идейных борцов и играть в принципиальность по сравнительно малым ставкам, считает Вейгер.

Третий и потенциально самый катастрофичный акт драмы, в тени которого разыгрывались первые два, это суверенный дефолт США, который может наступить вследствие нежелания Конгресса повысить потолок государственного долга. В настоящий момент дата этого потенциального дефолта также определена — 7 февраля 2014 года.

Аналитик Института American Enterprise Стэн Вейгер продолжает:

— До вступления США в Первую мировую войну законодатели отдельно утверждали каждый новый выпуск государственных облигаций, осуществляемый Министерством финансов. В условиях военного времени это оказалось излишне волокитистым, и Минфин получил полномочия оперативно проводить эмиссии ценных бумаг, варьируя по своему усмотрению их сроки погашения и купонные ставки. За собой Конгресс сохранил прерогативу устанавливать лишь общий предел заимствований, производимых Мин­фином. В ту далекую эпоху в федеральном бюджете не было вообще никаких защищенных статей. Но сегодня-то, как мы уже говорили, огромная часть бюджета защищена, а это значит, что депутаты волей-неволей должны изыскивать на нее средства. Если доходов, поступающих в казну, на это не хватает, Конгресс обязан либо повысить налоги, либо занять деньги. Но закон столетней давности дает законодателям формальное право не повышать лимит заимствований, без которых не могут оплачиваться все те расходы, за которые эти законодатели когда-то добровольно проголосовали. Что этот закон, однако, позволяет делать законодательной власти независимо от того, какая партия в ней доминирует в каждый данный момент времени, так это пытаться вырвать бюджетные уступки у Белого дома, если его хозяином является представитель соперничающего лагеря.

— Как выглядит наихудший сценарий развития событий, если потолок госдолга не будет повышен?

— Иными словами, что произойдет, если прекратятся купонные выплаты по облигациям американского казначейства? Их цена обвалится, а поскольку множество хозяйствующих субъектов кредитуется в банках как раз под залог этих облигаций, то всю мировую банковскую систему может сразить приступ асфиксии. Удушение ссудных операций, в свою очередь, неминуемо ударит по фондовым рынкам, так как у участников иссякнут оборотные средства на приобретение акций. Кроме того, процентная ставка по облигациям казначейства США служит точкой отсчета для вычисления процента по массе других долговых инструментов, и если этот главный ориентир зашатается, то забуксуют и операции с остальными инструментами. Это только последствия первого порядка, но и их достаточно, чтобы понять, что после американского дефолта мировая экономическая система окажется в том же, если не в худшем положении, в котором она была на пике последнего финансового кризиса.

— Поговаривают, что даже если бы 17 октября или где-то в районе этой даты иссяк действующий лимит заимствований, то Соединенным Штатам не было нужды объявлять дефолт, ибо текущих налоговых поступлений вполне хватит на то, чтобы обслуживать государственный долг?

— Да, у этой точки зрения в последнее время появилось много приверженцев, абсолютно здравомыслящих, хотя изначально ее озвучивали только самые непримиримые оппоненты президента Обамы. Впрочем, на днях министр финансов Джек Лю как бы в порядке возражения заявил, что у его ведомства нет ни компьютерного софтвера, ни соответствующей законодательной базы для того, чтобы ранжировать платежи. То есть провозгласить погашение государственного долга непререкаемым приоритетом номер один, а прочие траты оплачивать по степени их важности, пока хватает денег. Не знаю, насколько изощренным программным обеспечением обладает Минфин, но ясно, что если грянет кризис, появление закона о приоритетах государственных платежей не заставит себя долго ждать...

Многие в Вашингтоне полагают, что бюджетные неурядицы происходят из-за утраты демократами и республиканцами умения договариваться, чувствовать границы возможного, не связывать в один тугой узел технические проблемы (типа повышения предела госдолга) и сущностные, такие, как обамовская реформа системы медицинского страхования. Переговорный тупик по бюджету в свете этой позиции есть следствие глубинного феномена, заключающегося в необыкновенно усилившемся влиянии радикалов в рядах обеих ведущих партий. Дела, на взгляд этих аналитиков, обстояли бы еще печальнее, если бы в Америке не было независимых институтов в сфере экономики, способных как-то тушить эксцессы политиков. Так, Уолл-стрит, имеющий влияние на республиканцев, боится неповышения лимита госдолга, и это подталкивает правых к уступкам Обаме по данному вопросу. Демпфирует политический негатив как будто бы и Центральный банк, который вопреки планам решил не менять курс на кредитно-денежную экспансию, чтобы бюджетные баталии ненароком не перечеркнули процесс экономического оздоровления.

Вместе с тем другая большая и влиятельная группа аналитиков не считает, что в Вашингтоне сейчас происходит нечто из ряда вон выходящее, свидетельствующее о конструктивных изъянах политического механизма.

Известный комментатор Майкл Барон, в частности, говорит::

— Соединенные Штаты живут по конституции президентской республики, в которой, в отличие от парламентской, преобладание одной партии в законодательном органе не означает ее доминирования в исполнительной власти и наоборот. Отцы-основатели Америки создавали систему сдержек и противовесов именно в предвидении тех коллизий, которые мы сейчас переживаем, и отнюдь не страшились их. Скорее напротив: они тревожились из-за того, что сиюминутное радикальное большинство в своих утопических устремлениях может навязать народу необратимые пагубные перемены, и предприняли шаги к тому, чтобы свести к минимуму вероятность появления такого большинства во всех ветвях власти одновременно. Я не вижу ничего предосудительного в том, что Обама не желает жертвовать своим брендовым законодательством, реформой медицинского страхования, особенно после убедительной победы на выборах, или что республиканцы из «Движения чаепития» видят в Obamacare угрозу экономическому росту и хотят, не нарушая никаких законов, ее торпедировать. Тем более, что, согласно опросам, большинство американцев ею очень недовольны. Не лишне будет напомнить, что с 1976 года частичное закрытие госслужб происходило семнадцать раз, в основном, когда демократы обладали большинством в Конгрессе и не хотели финансировать либо рейгановские инициативы, либо — и кто сейчас в это поверит? — предложение своего однопартийца, президента Джимми Картера, оплачивать из госбюджета аборты малоимущим женщинам. С конца 60-х годов прошлого века Америка жила 70 процентов времени с разнопартийными ветвями власти. Джеймс Мэдисон и 39 других авторов нашей конституции не хотели создавать деятельное государство, их целью было создание государства с ограниченной властью.